Breken van puin onder de Omgevingswet

De Omgevingswet die -zoals het er nu naar uitziet- op 1 januari 2023 in werking treedt, vervangt 26 wetten waaronder de huidige Wet algemene bepalingen Omgevingsrecht (Wabo) en de Wet milieubeheer (Wm) gedeeltelijk.

BEwerken vroeg Norma van den Wijngaard, senior adviseur milieu bij Milon om haar inzichten met betrekking tot de Omgevingswet te delen.  

Van den Wijngaard: “Als we de wetgever mogen geloven biedt de Omgevingswet veel voordelen. Het leek mij als milieu adviseur van MILON – en veelal bezig met advisering voor afvalverwerkende bedrijven – interessant om dit in de praktijk te toetsen voor een concrete activiteit, laten we als voorbeeld nemen het breken van puin.”

In het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) zijn de milieuregels gebundeld die voorheen in het Activiteitenbesluit stonden. In het Bal is per activiteit aangegeven wat de definitie is van de milieubelastende activiteit (mba), welke regels van toepassing zijn op de milieubelastende activiteit en de vergunningplicht per mba. Puinbrekers hebben momenteel een omgevingsvergunning nodig op grond van de Wabo en hebben te maken met algemene regels uit het Activiteitenbesluit.

Wat volgt is de situatie voor het breken van puin vanaf 1 januari 2023 beschreven door Van den Wijngaard.

Milieu belastende activiteit (mba)

“Allereerst zoek ik in het Bal naar de paragraaf waar het breken van puin onder valt. Dan blijkt al direct dat het voordeel dat de regels overzichtelijk en gebundeld per mba zijn weergegeven teniet wordt gedaan doordat voor het breken van puin op drie plekken in het Bal regels zijn vastgesteld.” Het breken van puin is aangewezen als mba in onderstaande drie paragrafen uit het Bal:

• Paragraaf 3.4.5 Minerale producten industrie;
• Paragraaf 3.5.5 Recyclingbedrijven voor papier, karton, textiel, glas, hout of puin;
• Paragraaf 3.5.11 Verwerken van bedrijfsafvalstoffen of gevaarlijke afvalstoffen.

Deze zoektocht komt de duidelijkheid en overzichtelijkheid niet ten goede. Ik denk dat de wetgever zich hier niet goed heeft gerealiseerd dat puin een afvalstof is en daardoor in een apart regime valt. Helaas is onder de Omgevingswet de onduidelijkheid rondom het begrip afvalstof niet opgelost en blijft het voor alle afvalstoffen mogelijk dat meerdere paragrafen uit het Bal van toepassing zijn. Onze wetgever heeft geprobeerd om de regels voor het breken van puin op één hoop te schuiven met de regels voor het mechanisch bewerken van steen. Dat lijkt efficiënt, maar zoals u verderop zult lezen heeft dit grote consequenties voor het breken van puin. Het mobiel breken van bouw- en sloopafval is niet aangewezen als mba. De regels voor het mobiel breken van bouw- en sloopafval vallen daarom niet onder het Bal maar zijn de te vinden in het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl).

Vergunningplicht

Nadat is bepaald of een activiteit is gedefinieerd als mba kan bepaald worden of deze vergunningplichtig is. De mba genoemd in artikel 3.167 “het voorbehandelen van ingezameld of afgegeven papierafval, kartonafval, textielafval, glasafval, puinafval of houtafval, voor verdere recycling” is niet vergunningplichtig en daarvoor gelden alleen algemene regels. Je zou kunnen denken dat voor het breken van puin geen vergunning meer nodig is.

Helaas hebben we dan te vroeg gejuicht want voor de andere twee mba’s is wel een vergunningplicht vastgelegd in de artikelen 3.115 Bal: “aanwijzing vergunningplichtige gevallen: andere milieubelastende installatie overig” en 3.188 Bal: “aanwijzing vergunningplichtige gevallen: verkleinen van bedrijfsafvalstoffen of gevaarlijke afvalstoffen. In artikel 3.115 Bal is aangegeven dat het breken, malen, zeven of drogen van mergel, zand, grind, kalk, steenkolen of andere mineralen of derivaten daarvan, bij een capaciteit van 100.000.000 kg/jaar of meer vergunningplichtig is. In artikel 3.188 Bal is opgenomen dat het verkleinen (waaronder ook het breken valt) van bedrijfsafvalstoffen of gevaarlijke afvalstoffen vergunningplichtig is.

Voor het breken van puin is in twee artikelen een vergunningplicht aangewezen. Om te bepalen welk artikel voorgaat en op basis waarvan uiteindelijke vergunningplicht bepaald moet worden kijk ik welk artikel het meest ruim is gedefinieerd. De vergunningplicht uit artikel 3.184 Bal heeft geen ondergrens en omvat daarom meer dan de vergunningplicht uit artikel 3.115 Bal. Artikel 3.184 gaat daarom voor en daardoor is het breken van puin op een vaste locatie altijd vergunningplichtig, ongeacht de capaciteit.

Welke regels gelden voor het breken van puin

Na de onduidelijkheid rondom de definitie van de milieubelastende activiteit en de aanwijzing voor de vergunningplicht bepaal ik vervolgens welke regels van toepassing zijn op het breken van puin. Per mba bekijk ik de algemene regels die zijn aangewezen. Ik zie dat voor de drie mba verschillende regels uit de hoofdstukken 4 en 5 van het Bal gelden. Het Bal is zo opgebouwd dat per mba is aangegeven welke algemene regels van toepassing zijn. Ik zal u niet vermoeien met al deze regels maar ik wil wel de twee belangrijkste onderdelen uitlichten: regels voor de emissie van geluid en stof.

De regels uit paragraaf 4.19 van het Bal (het mechanisch bewerken van steen) zijn van toepassing op het breken van puin. Onder de Omgevingswet wordt het breken van puin beschouwd als een vorm van mechanische bewerking van steen. Dit lijkt mij in eerste opzicht ook wel logisch. Echter als ik zie welke regels zijn opgenomen voor het mechanisch bewerken van steen dan lijken deze vooral te zijn opgesteld voor het bewerken van natuursteen (denk aan aanrechtbladen en grafmonumenten). Het bewerken van natuursteen vindt op een hele andere wijze plaats dan het bewerken van puin. Zo wordt natuursteen nat bewerkt vanwege koeling. Ook zijn de installaties vele malen kleiner en inpandig te plaatsen. Dit geldt niet voor het breken van puin.

In artikel 4.313 Bal is opgenomen dat met het oog op het beperken van emissies in de lucht en het voorkomen of beperken van geluidhinder steen in een gesloten ruimte mechanisch moet worden bewerkt. Het inpandig plaatsen van een puinbreker is jaren terug al onderwerp van discussie geweest en lijkt nu via een achterdeurtje in de Omgevingswet nieuw leven ingeblazen te worden. Het had onze wetgever gesierd als hier vooraf open en eerlijk discussie over was gevoerd met alle stakeholders en niet op deze manier in de Omgevingswet was beland. De gevolgen van deze regels zijn dat het breken van puin inpandig moet plaatvinden en de vrijkomende emissie gekanaliseerd (via een puntbron) moet worden afgezogen. Los van de vraag of het mogelijk is een breekinstallatie inpandig te plaatsen betekent dit dat door de grote hoogte die de hal moet hebben, strijdigheid met de regels uit het Omgevingsplan (voorheen bestemmingsplan) kan ontstaan waardoor het maar de vraag is of een dergelijke hal gerealiseerd kan worden op locatie. Daarnaast kunnen problemen ontstaan met de wet- en regelgeving op gebied van arbeidsomstandigheden vanwege stof- en geluidemissie in een gesloten ruimte. De consequenties voor de bedrijven zijn behoorlijk en de inspanning die moet worden geleverd om hieraan te kunnen voldoen groot.

Mogelijkheden voor afwijking maatwerkvoorschriften

In het Bal zijn net als in het Activiteitenbesluit mogelijkheden voor maatwerk opgenomen. Het bevoegd gezag kan met maatwerk toestaan dat het bedrijf een gelijkwaardige maatregel toepast. Een maatregel is gelijkwaardig als dit aan hetzelfde doel voldoet als de maatregel die het Bal noemt. In dit geval noemt het Bal dat activiteiten waar emissies naar de lucht bij vrijkomen of geluidhinder veroorzaken in een gesloten ruimte moeten plaatsvinden. Het doel is het beperken van diffuse stofemissie en het voorkomen of beperken van geluidhinder.

Als inpandig breken niet mogelijk is moet het bedrijf aantonen dat bij het breken op het buitenterrein nog steeds wordt voldaan aan bijvoorbeeld de ter plaatse geldende geluidnormen en als dat niet het geval blijkt te zijn dan dienen geluidwerende maatregelen en voorzieningen te worden getroffen. Daarnaast moet het bedrijf aangeven op welke wijze wordt voorkomen dat diffuse stofemissies buiten het bedrijfsterrein kunnen plaatsvinden bij het uitpandig breken van puin. Dit kan bijvoorbeeld door bevochtigingsmaatregelen of het plaatsen van puntafzuiging aan de in- en uitvoerzijde van de breker of een combinatie van beide maatregelen. Het aantonen dat deze maatregelen gelijkwaardig zijn kan alleen door het meten van emissies. Voor de emissie van stof vanuit een puntafzuiging geldt eenzelfde emissie eis (5 mg/m3) als voor een gekanaliseerde afvoer vanuit een gebouw. Het bevoegd gezag zal verlangen dat door het bedrijf wordt aangetoond dat aan deze norm wordt voldaan. Dit kan tot een extra onderzoeksverplichting (meten of berekenen) leiden naast de akoestische berekening die moet worden uitgevoerd als de breker uitpandig is opgesteld.

Uiteindelijk beoordeelt het bevoegd gezag of deze maatregelen inderdaad als gelijkwaardig kunnen worden aangemerkt.

Foto van Gebr. van den Brand en van Oort B.V.