Regeling voor TAG als gevaarlijk afval blijft van kracht

Ruim een jaar geleden trad op 16 oktober 2021 de “Regeling tot wijziging van de Regeling Europese afvalstoffenlijst en de Activiteitenregeling milieubeheer” (hierna te noemen: de Regeling) in werking. Door deze Regeling werd teerhoudend asfaltgranulaat (TAG) met een PAK10 gehalte hoger dan 75 mg/kg ds geclassificeerd als gevaarlijk afval. Daardoor is het niet meer mogelijk om TAG dat minder dan 50 mg/kg ds benzo(a)pyreen (BaP) bevat als groene-lijststof zonder kennisgeving te exporteren.

Met de Regeling wilde het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (IenW) beter borgen dat de kankerverwekkende teer door thermische reiniging wordt vernietigd en een einde maken aan de export waarmee sommige marktpartijen die verplichting omzeilden. Eén van deze exporterende marktpartijen is een rechtszaak begonnen. De voorzieningenrechter van de Afdeling Bestuursrecht van de Raad van State heeft het betreffende bedrijf toestemming gegeven om door te gaan met de export van TAG tot de Afdeling uitspraak doet in de verwachte beroepszaak (de zogeheten bodemprocedure). Het is niet te verwachten dat de rechter een streep zet door het beleid om TAG van teer te ontdoen, waarmee het overgrote deel van de Nederlandse markt al ruim twintig jaar vertrouwd is, terwijl in Nederland en Europa de maatschappelijke roep om giftige stoffen zoveel mogelijk uit de economie te verwijderen steeds luider wordt.

Korte historie

Sinds 1999 voert het ministerie van IenW (eertijds VROM) beleid om teer uit de keten te halen. Reden hiervan is dat teer 10 tot 25% kankerverwekkende stoffen bevat, met name polycyclische aromatische koolwaterstoffen (PAK). PAK en teer als geheel zijn aangemerkt als zeer zorgwekkende stof (ZZS). Van oudsher wordt in Nederland asfalt dat meer dan 75 mg/kg ds PAK10 bevat als teerhoudend aangemerkt en daarmee als een gevaarlijke afvalstof¹. Het Landelijk afvalbeheerplan verplicht tot vernietiging van de teercomponent, waarna de teervrije minerale componenten weer hoogwaardig kunnen worden ingezet ter vervanging van primaire grondstoffen, zoals onder meer gebeurt in de asfalt- en de betonindustrie. Toxic-free circular economy avant la lettre! Inmiddels is het streven om toxische componenten bij recycling te verwijderen omarmd in beleidsbepalende documenten van de Europese Commissie (Circular Economy Action Plan, Chemicals Strategy for Sustainability, Zero-Pollution Action Plan, etc.) en wordt het doorgevoerd in nieuwe EU-wetgeving (bijv. voor recycling van PVC en recycling van materialen die POP-stoffen (persistent organic pollutants) bevatten.

Tot het jaar 2007 gaf het TAG-beleid geen problemen in de markt. Een markt die al vanaf de begin jaren van het beleid ten aanzien van TAG altijd haar inbreng heeft kunnen hebben. In 2007 werd echter het Verdrag van Bazel van kracht en kwam in de Europese Verordening voor Overbrenging van Afvalstoffen (EVOA) te staan dat asfalt waarin de concentratie BaP minder dan 50 mg/kg ds bedraagt een groene-lijststof is, die vrijelijk geëxporteerd kan worden. Voor Nederland was dit een streep door de rekening. Veel TAG blijft onder de norm 50 mg/kg ds BaP. Hoewel ongereinigde toepassing van dit TAG arbeids- en milieu-hygiënisch ook Europees gezien niet stand kan houden, laten de meeste landen nog (beperkte) ruimte hiervoor. De groene-lijst status van TAG met minder dan 50 mg/kg ds BaP maakte export van Nederlands TAG mogelijk, waarmee de verplichte thermische reiniging werd ontlopen.

Het Landelijk Monitoringsoverleg Teerasfalt (LMO TAG), waarin overheidspartijen en bedrijfsleven zijn vertegenwoordigd, is actief vanaf 1999 en heeft zich na 2007 nog sterker gericht op het breed informeren van de markt over het beleid om teer uit de keten te verwijderen. Het LMO TAG draagt eveneens de Code Milieu Verantwoord Wegbeheer (Code MVW) uit. Deze Code MVW was in samenwerking met toenmalig minister van VROM Jacqueline Cramer ontwikkeld en moest bestuurlijk een impuls bij waterschappen, provincies en met name gemeenten geven om TAG thermisch te laten reinigen.

De markt schrijft thermisch reinigen voor

Door alle energie die de laatste 15 jaar door de centrale en regionale overheid, de marktpartijen en het LMO TAG is gestoken in het breed kenbaar maken van TAG-beleid, is dit uiteindelijk goed doorgedrongen bij de wegbeheerders. In de bestekken van provincies, waterschappen en nu ook in zo goed als alle (95-99%) gemeentelijke bestekken wordt voorgeschreven dat TAG thermisch gereinigd dient te worden. Onderstaande figuur geeft aan hoe gemeentelijk beleid ten aanzien van TAG in de loop van de laatste acht jaar is op geschoven richting landelijk beleid.

Dit nam evenwel niet weg dat alsnog circa 20% van het TAG werd geëxporteerd, vooral doordat opdrachtgevers te weinig controle houden op het correct uitvoeren van de in bestekken voorgeschreven eisen. Daardoor kon het gebeuren dat TAG buiten het zicht van de opdrachtgever alsnog geëxporteerd werd. Van de mogelijkheid een bewijs van thermische reiniging (certificaat van de thermische reiniger) van de aannemer te eisen wordt nauwelijks gebruikgemaakt. Om beter te borgen dat teer uit Nederlands TAG wordt vernietigd, in plaats van aanwezig te blijven in infrastructuur in het buitenland, heeft het ministerie met steun van de recyclingsector onder toenmalig staatssecretaris Stientje van Veldhoven eind 2020 besloten om de mogelijkheden in de Europese regelgeving te benutten. Hiervoor is een Nederlandse regeling ontwikkeld waarmee TAG (PAK10 hoger dan 75 mg/kg) als gevaarlijk afval geclassificeerd wordt en de export van TAG wordt tegengehouden voor een toepassing waarbij niet eerst de teercomponent vernietigd is. Die Regeling is per 16 oktober 2021 inwerking getreden.

Rechtszaken

In 2022 zijn twee rechtszaken in relatie tot de Regeling aangespannen, door een en dezelfde partij, die zich bezig houdt met de export van TAG. De rechter heeft in de eerste zaak een voorlopige voorziening getroffen, waardoor het betreffende volume TAG alsnog mocht worden geëxporteerd. In de daarop volgende tweede zaak is geen uitspraak gedaan en is de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) met het bedrijf overeengekomen export van TAG toe te staan tot er beslist is op het bezwaar van het bedrijf tegen de geweigerde exportvergunning. De nieuwe Regeling blijft intussen van kracht. Wel heeft de rechter de ILT verzocht de Regeling beter te onderbouwen. Daarbij vond de rechter van een aantal procedurele zaken bij de inwerkingtreding van de Regeling dat ze zorgvuldiger hadden gekund. Als het bedrijf tegen de beslissing van de ILT in beroep gaat, komt het tot een zogeheten bodemprocedure bij de Raad van State, die dan waarschijnlijk binnen nu en een jaar zal dienen.

Groene-lijststof blijkt gevaarlijk afval

Het Verdrag van Bazel stelt dat asfalt met een benzo(a)pyreen (BaP) gehalte minder dan 50 mg/kg ds een groene lijststof is.

Bijlage III van de Kaderrichtlijn afvalstoffen bepaalt dat boven een gehalte koolteer van 1000 mg/kg ds een afvalstof wordt aangemerkt als een gevaarlijke afvalstof. Als nader wordt ingegaan op de samenstelling van koolteer blijkt een inconsistentie tussen deze twee kaders te bestaan.

Koolteer bestaat uit wisselende samenstellingen van een groot aantal PAK. Er bestaat dan ook geen standaard koolteer. Uit de verschillende publicaties² blijkt dat het gehalte aan PAK10 in 1000 mg koolteer varieert van 49 tot 208 mg/kg ds en het BaP gehalte van 1,5 tot 8,6 mg/kg ds. Gemiddeld bevat 1000 mg koolteer circa 127 mg PAK10 bevat en circa 5 mg BaP. Daarmee kan berekend worden dat asfalt met een gehalte van 50 mg/kg ds BaP tot wel 10.000 mg koolteer kan bevatten, een veelvoud van de grenswaarde 1000 mg koolteer per kg waarboven asfalt volgens bijlage III van de Kaderrichtlijn afvalstoffen als gevaarlijk afval aangemerkt moet worden.

Conclusie is dat asfalt ook met gehaltes minder dan 50 mg/kg ds BaP conform de Eural gevaarlijk afval kan zijn! De grenswaarde 75 mg PAK10 per kg ds, die CROW-publicatie 210 als grenswaarde hanteert om asfalt als teerhoudend aan te merken, is wel een redelijke indicator voor 1000 mg teer per kg ds.

1. PAK10 staat voor een groep van tien PAK, waaronder BaP, die analytisch-chemisch goed te onderscheiden zijn. Voor meting en normering wordt (in andere landen) ook wel een groep van zestien PAK gebruikt (PAK16). 
    
2. Referenties

• Certificaten Kiwa KOAC B.V. dd. 2018 en 2021
• R.N.J. Comans (ed.) Development of standard leaching tests for organic pollutallts in soils, sediments and granular waste materials. ECN, VTT, DHI, BG-Technology, Iwaco, Commissioned by the EC, December 2001
• CROW Publicatie 109, Hergebruik van asfalt met teer dd. januari 1997